去年底中央召開城市工作會議。前天，《中共中央國務院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》（簡稱《意見》）印發(fā)，這是為落實會議精神的首個最高層級的框架性文件。其中提出，新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設封閉住宅小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化。要樹立“窄馬路、密路網(wǎng)”的城市道路布局理念，建設快速路、主次干路和支路級配合理的道路網(wǎng)系統(tǒng)。

把“城市規(guī)劃”挺起來亟須剛性法治開道

魯寧

該“若干意見”從強化城市規(guī)劃入手，涵蓋創(chuàng)新城市治理方式等各個方面。由于涵蓋面非同以往，輿論已將“若干意見”之發(fā)布，視為“中央時隔37年再次部署城市未來發(fā)展‘路線圖’”。

1980年代以來的三十余年間，國內(nèi)大小城市的“城市病”已十分嚴重。由于“城市病”已嚴重影響市民生產(chǎn)與生活，嚴重影響市民健康與安全，危及城市可持續(xù)發(fā)展，故而，社會輿論亦愿意對中央城市工作會議及新出爐“若干意見”所開藥方之療效予以期待。

醫(yī)治“城市病”必對癥下藥。最管用的首味藥，非法治建設和管理莫屬。

醫(yī)治“城市病”務必標本兼治，以治本為主。若要治本，則先要找出“城市病”的病源，致力于通過若干年之努力，將“城市病”的病根鏟除。何為“城市病”之病根？其反映至表觀病相，乃規(guī)劃的失缺、殘缺、粗糙、軟弱，規(guī)劃的隨意變更和推翻，以及權(quán)力對規(guī)劃的隨心所欲，甚至恣意蹂躪和踐踏。

事實上，從1980年代初“城市病”開始在國內(nèi)生成蔓延之時起，防控和醫(yī)治“城市病”，應該說總體遵循了法治為先的正確理路。1989年底，國內(nèi)各類成文法立法尚十分薄弱，但《城規(guī)管理法》卻已率先得以頒行。2007年，眼瞅著“城市病”不斷加劇，新版《城規(guī)管理法》頒行，但“城市病”依然呈繼續(xù)惡化中。

就此，人們難免會對首味藥的療效產(chǎn)生懷疑，甚至對整個醫(yī)治理路提出質(zhì)疑。與“兩疑”相伴，人們和整個社會輿論，則更加對發(fā)達國家城市的治理現(xiàn)狀尤其是中小城市的可宜居性，表達感性的羨慕與嘆服。問題和困惑還在于，國內(nèi)依法管市、治市的法治理路，恰是參照發(fā)達國家之普遍做法——難道說，這又是洋為中用所導致的水土不服？稍作較真辨析，結(jié)論卻并非如此。

需要挑明的是，國外依法管市、治市之所以見效，在于國外城市政府只有規(guī)劃權(quán)限而無土地支配權(quán)限，城市規(guī)劃一旦以立法形式被確立，政府因無土地支配權(quán)限，而相應消解了隨意改變、肢解、推翻規(guī)劃的原始沖動，從而大體確保并逐步固化了政府制定并監(jiān)督規(guī)劃實施的“裁判者”身份。所以，國人很少聽聞國外城市政府換一任市長就換一張規(guī)劃的事情，更很難上演不當大拆大建的荒誕劇。國內(nèi)的情形是，大小城市的市長左手制定規(guī)劃，右手支配土地。當二者發(fā)生“沖突”時，勢必出現(xiàn)左手讓位于右手的荒誕事。

從本質(zhì)上說，規(guī)劃之所以成為貼在墻上的“另類壁紙”，并非在于市長主觀意愿和權(quán)力，而在于大大小小的、常常考慮欠周全的、甚至是唯經(jīng)濟數(shù)據(jù)好看至上的不當用地項目。由于對發(fā)展硬道理的片面理解和曲解，不當項目建設越甚，規(guī)劃必成一張法制空文。如是習以為常，不光城市的“大餅”越攤越大，正常乃至急需的民生項目用地卻不時遭擠占，因為這類項目往往不能直接為地方帶來GDP。

找準了“城市病”之病源，在基本土地制度不容改變乃至決不可輕率改變的約束條件下，為確?！叭舾梢庖姟鼻袑嵚涞兀俅涡薷摹冻且?guī)管理法》，尤其要對追責法條進行增補、細化、淬火，明確追責主體的工作已刻不容緩。更重要的是，對隨意更改規(guī)劃的市長們加大追責力度。

若以上兩條都能大體落地，再輔以其他必須的剛性配套性約束措施，國內(nèi)大小城市方有望逐步走出一條科學發(fā)展的新路來。拿中央城市工作會議所定基調(diào)，就叫“開創(chuàng)城市現(xiàn)代化建設的新局面”。

推廣街區(qū)制不能降低居住舒適度

常武

長期以來，一些城市的住宅小區(qū)、單位大院盲目追求大面積、大規(guī)模，造成城市路網(wǎng)“腸梗阻”，加重了交通擁堵和環(huán)境污染。此次《意見》以高規(guī)格文件提出推廣街區(qū)制，主要就是為了打通城市路網(wǎng)的“腸梗阻”，將住宅小區(qū)、單位大院從一個個龐大堅固的“孤島”，改造成為有機連接城市道路的一個個“網(wǎng)點”。住宅推廣街區(qū)制，貫徹“窄馬路、密路網(wǎng)”的道路布局理念，建設多層次資源合理配置的路網(wǎng)系統(tǒng)，將是我國城市道路和住宅建設發(fā)展方向的重大調(diào)整。

街區(qū)制是與小區(qū)制并列的一種城市建設布局形式，其特點是在城市規(guī)劃的道路邊上建設房子，一般不設圍墻，住宅區(qū)處于開放或半開放狀態(tài)。在土地私有國家和我國改革開放初期，城市住宅大多采用這種布局形式，其好處是可以增加公共道路供給，提高路網(wǎng)密度和交通效率；弊端則是住宅樓下車流增加、車速更快，由此增加了交通安全隱患（特別是危及居住區(qū)內(nèi)老人和孩子的安全），加重了居住區(qū)的近噪音干擾，難免降低居住舒適度和生活品質(zhì)。

從世界城市建設歷史看，街區(qū)制和小區(qū)制可謂此起彼伏、相輔相成，街區(qū)制的優(yōu)點對應著小區(qū)制的缺點，街區(qū)制的缺點也對應著小區(qū)制的優(yōu)點。近年來，一些發(fā)達國家更多認識到了街區(qū)制的缺陷，開始推廣適度規(guī)模的小區(qū)制，力求在優(yōu)化公共交通和保障居民居住品質(zhì)之間，尋找到最佳的平衡?，F(xiàn)在，我國新建小區(qū)逐步推廣街區(qū)制，包括已建成的住宅小區(qū)和單位大院也要走出“封閉”，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，這個大方向當然是沒有問題的，但是要注意，切不可從一個極端走向另一個極端，不能完全無視城市住宅的居住舒適度和生活品質(zhì)——不能因為要推廣街區(qū)制，就把小區(qū)制貶得一文不值。

新建住宅逐步推廣街區(qū)制，原則上不再建設封閉住宅小區(qū)，這種變化本質(zhì)上屬于增量改革，直接由城市建設規(guī)劃的調(diào)整和改革決定，不會有多大的困難。已建成的單位大院逐步打開，這些大院大多由黨政機關(guān)或國有企事業(yè)單位使用，屬于國有資產(chǎn)，而且一些大院內(nèi)部已有較完善的道路網(wǎng)絡，打開大門并融入公共道路網(wǎng)絡，也不應當有多大的困難。最大的困難是已建成住宅小區(qū)內(nèi)部道路的公共化，這種存量改革不但涉及剛性的法律關(guān)系，而且涉及公權(quán)與私權(quán)之間的復雜博弈，必須統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)妥把握。

我國《物權(quán)法》明確規(guī)定，“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外?！鄙鲜兰o90年代以來建成的住宅小區(qū)，特別是商品房住宅小區(qū)，內(nèi)部的馬路絕大多數(shù)不屬于城鎮(zhèn)公共道路，而屬于業(yè)主共有，如果要將這些道路公共化，必須通過嚴格的法律程序，征得小區(qū)全體業(yè)主的同意，而且必須依法對業(yè)主進行相應的補償。

同時，已建成住宅小區(qū)從“小區(qū)制”轉(zhuǎn)為“街區(qū)制”，小區(qū)的物業(yè)管理、治安保障、交通安全、業(yè)主自治等都需要有大幅度改進和提升，才能適應新型城市化進程中居民對居住舒適度和生活品質(zhì)的合理需求。這將是對我國城市規(guī)劃建設管理工作提出的嚴峻挑戰(zhàn)。