【行政應(yīng)訴工作相當(dāng)于一個杠桿,用好了完全可以撐起法治政府和法治社會建設(shè)的大廈】

10月13日,中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組第17次會議審議通過了《關(guān)于加強和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》。在國家法治建設(shè)歷史上,如此高規(guī)格地專門對行政應(yīng)訴工作提出明確要求,還是頭一回。這既是落實《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》所提出的“健全行政機關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度”的重大舉措,更充分體現(xiàn)了黨中央對行政應(yīng)訴工作特別是發(fā)揮行政審判職能作用的高度重視和從嚴(yán)要求,對從深層次促進(jìn)司法公正、建設(shè)法治政府將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

應(yīng)當(dāng)說,行政機關(guān)依法應(yīng)訴、自覺接受司法監(jiān)督是一個老生常談的法律常識性問題,也是一個多年呼吁而始終沒有得到根本解決的疑難問題。從1990年行政訴訟制度正式建立那天起,行政機關(guān)依法應(yīng)訴就不是一個停留在理論上可以討論的問題,而是法律明確規(guī)定的應(yīng)訴職責(zé)和義務(wù)能否落地的問題。司法實踐表明,行政機關(guān)對待法律的態(tài)度和行政應(yīng)訴工作相較之改革開放初期,確實有了長足的進(jìn)步,但距離中央和法律的要求仍相去甚遠(yuǎn)。比如,有的行政機關(guān)在法外為法院受理行政案件設(shè)定門檻,阻礙人民法院依法受理案件；有的行政機關(guān)接到人民法院應(yīng)訴通知后,不依法按時積極答辯、舉證,而是通過各種方式向法院施加法外影響；有的行政機關(guān)出庭應(yīng)訴態(tài)度不端正,庭前準(zhǔn)備不充分,庭審時心不在焉甚至對當(dāng)事人乃至法官進(jìn)行說教等等。這些現(xiàn)象時常見諸報端,沖擊公眾眼球,損害法官尊嚴(yán),嚴(yán)重影響行政機關(guān)公信力,也嚴(yán)重制約了行政審判發(fā)揮應(yīng)有的職能作用。

即使在全面推進(jìn)依法治國方略對建設(shè)法治政府提出明確的“路線圖”和“時間表”、新行政訴訟法對行政應(yīng)訴工作提出新的更高更細(xì)的明確要求的大背景下,盡管公開干預(yù)人民法院依法受理行政案件的現(xiàn)象已不見蹤影,公民起訴“立案難”的問題已基本解決,但司法實踐反映出的行政應(yīng)訴工作總體狀態(tài)仍不盡如人意,主要表現(xiàn)在:一方面,行政機關(guān)在依法答辯舉證問題上,仍然存在盲區(qū)。有的行政機關(guān)學(xué)習(xí)法律“一陣風(fēng)”,漠視法定舉證答辯期限,無正當(dāng)理由逾期舉證,因此導(dǎo)致敗訴的案例時有發(fā)生。還有的行政機關(guān)利用“不答辯不影響人民法院審理”的制度漏洞,無視依法答辯的法定義務(wù),逾期不答辯甚至明確表示拒絕答辯。這既是對對方當(dāng)事人訴訟權(quán)利的不尊重,更是對司法權(quán)威的漠視和挑戰(zhàn)。

另一方面,行政機關(guān)依法出庭應(yīng)訴問題,與法律的要求仍有較大落差。新行政訴訟法的一大亮點,就是明確規(guī)定行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴,即使行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的,也應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴。而實踐中,與過去沒有法律的剛性要求時相比,行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率有所上升,但行政機關(guān)負(fù)責(zé)人無正當(dāng)理由不出庭應(yīng)訴仍是常態(tài),與法律的規(guī)定存在很大的差距。以層級較高、在依法行政上也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮示范作用的省部級機關(guān)為例,涉訴案件不下千余件,可這些機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的卻是鳳毛麟角。這一現(xiàn)象,令法律尷尬,也值得深思。

正因為如此,此次中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組通過的加強和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見,可謂是切中要害,直指問題,正當(dāng)其時,也必將成為行政機關(guān)依法履行應(yīng)訴職責(zé)和依法行政的助推器。

其實,行政應(yīng)訴工作看似是政府工作的一個細(xì)小環(huán)節(jié),但在一定程度上,應(yīng)訴工作的好壞則是政府依法行政工作的晴雨表,往往直接反映行政機關(guān)及其工作人員對待司法和法律的態(tài)度。依法出庭應(yīng)訴,就是擺正位置,實現(xiàn)官民在法律面前人人平等；通過答辯、舉證以及與相對人的公開對質(zhì)和辯論,既限制權(quán)力恣意,培養(yǎng)為權(quán)力行使說明理由的自覺性,更可以倒逼行政機關(guān)在行政決策和作出行政行為時更加注重合法性和正當(dāng)性；自覺尊重司法權(quán)威并執(zhí)行生效裁判,可以向社會傳遞出政府致力于實現(xiàn)并遵守規(guī)則之治的信息,有助于帶動全社會守法和誠信。

一句話概括之,行政機關(guān)自覺接受司法審查,就是權(quán)力自覺接受法律的規(guī)制。因此,在一定意義上說,行政應(yīng)訴工作相當(dāng)于一個杠桿,用好了完全可以撐起法治政府和法治社會建設(shè)的大廈。