環(huán)保部4月14日公開了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法(試行)》(征求意見稿),征求意見稿提出,公眾可參與重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的調(diào)查處理，為公眾參與環(huán)保的權(quán)利提供了比較具體的制度保障，有利于落實(shí)新環(huán)保法關(guān)于公眾參與的原則性規(guī)定。不過，該征求意見稿屬于部頒規(guī)章，其法律效力有限，建議國務(wù)院加快制定行政法規(guī)性質(zhì)的環(huán)保公眾參與條例。

環(huán)境保護(hù)需要公眾參與

新環(huán)保法最大亮點(diǎn)之一,就是設(shè)立專章規(guī)定了信息公開與公眾參與。新環(huán)保法第五章提出,公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法(試行)》(征求意見稿)的制定就是為了落實(shí)新環(huán)保法有關(guān)公眾參與的規(guī)定。

所謂公眾參與，主要指的是群眾參與政府公共事務(wù)的權(quán)利。這里的公共事務(wù)，包括人口與就業(yè)、教育與文化、資源與土地、環(huán)保與生態(tài)、治安與穩(wěn)定、醫(yī)療與交通等各個領(lǐng)域。環(huán)境保護(hù)的公眾參與，是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾有權(quán)參與和公眾環(huán)境利益相關(guān)的活動。環(huán)境保護(hù)公眾參與包括公眾對環(huán)境的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。環(huán)境保護(hù)公眾參與本質(zhì)上是公民的一種權(quán)利，公眾對環(huán)境保護(hù)擁有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。

環(huán)境知情權(quán)是實(shí)現(xiàn)公眾有效參與環(huán)境事務(wù)的必備前提。政府有義務(wù)讓公眾知道真實(shí)的環(huán)境狀況。環(huán)境監(jiān)督權(quán)包括對違法排污、超標(biāo)排污、惡意排污的監(jiān)督，對破壞生態(tài)環(huán)境行為的監(jiān)督，監(jiān)督的方式也有許多，包括舉報(bào)、媒體曝光等。環(huán)境參與權(quán)的內(nèi)容相當(dāng)豐富，如在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評過程中，公眾可以提出意見，可以參加項(xiàng)目聽證會、論證會等；在環(huán)境立法中，草案提出后一般通過網(wǎng)上公示等方式征求公眾意見；在政府決策前，涉及可能對環(huán)境造成影響的政策出臺，都應(yīng)通過一定方式征求公眾的意見和建議，等等。

在當(dāng)今國際社會，公眾參與早已成為環(huán)境保護(hù)不可或缺的重要力量。每一個人既是污染的受害者，同時也是污染的制造者。環(huán)境保護(hù)歸根到底是人民的事業(yè)，是公眾的事業(yè)，是我們大家自己的事業(yè)。環(huán)保事業(yè)本質(zhì)上是公眾事業(yè)，是一項(xiàng)惠及全民，也需要全民總動員的公益事業(yè)。環(huán)境保護(hù)需要公眾參與，也離不開公眾參與。

依法保障公眾參與環(huán)保的權(quán)利

環(huán)境保護(hù)公眾參與一詞源自美國1969年出臺的《國家環(huán)境政策法》，隨后為許多國家所效仿。世界環(huán)保事業(yè)的最初推動力量就來自公眾，沒有公眾的參與就沒有環(huán)境保護(hù)運(yùn)動。1962年，美國海洋生物學(xué)家卡遜發(fā)表了《寂靜的春天》一書，指出過量使用農(nóng)藥對環(huán)境和生物具有巨大破壞作用，這是現(xiàn)代環(huán)保思想的開端。1970年4月22日，美國2000萬人參加了環(huán)保游行，這一天后來被確定為“地球日”而得到永久性紀(jì)念，這是現(xiàn)代環(huán)保運(yùn)動的開端。

公眾完全可以成為環(huán)境保護(hù)的主角，環(huán)境保護(hù)公眾參與具有相當(dāng)廣泛和豐富的內(nèi)容。根據(jù)征求意見稿,環(huán)境保護(hù)公眾參與的范圍主要包括:制定或修改環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)及規(guī)范性文件、政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)；編制規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書；對可能嚴(yán)重?fù)p害公眾環(huán)境權(quán)益或健康權(quán)益的重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的調(diào)查處理；監(jiān)督重點(diǎn)排污單位主要污染物排放情況,以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況；環(huán)境保護(hù)宣傳教育、社會實(shí)踐、志愿服務(wù)及相關(guān)公益活動以及法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的其他事項(xiàng)。

征求意見稿規(guī)定,環(huán)保社會組織和環(huán)保志愿者代表可以擔(dān)任環(huán)境特約監(jiān)察員或監(jiān)督員,對環(huán)保主管部門或企事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)督；環(huán)保主管部門要為環(huán)保社會組織環(huán)境公益訴訟提供協(xié)助。根據(jù)征求意見稿規(guī)定,可能受直接影響的單位和群眾代表可參加環(huán)保主管部門召開的聽證會。征求意見稿規(guī)定,環(huán)保主管部門應(yīng)當(dāng)聘請有關(guān)專家、人大代表、政協(xié)委員、民主黨派和無黨派人士代表擔(dān)任環(huán)境特約監(jiān)察員,對本部門和下級環(huán)保主管部門的工作進(jìn)行監(jiān)督。

值得關(guān)注的是,征求意見稿提出,環(huán)保社會組織和環(huán)保志愿者的代表也可擔(dān)任環(huán)境特約監(jiān)察員,對本部門和下級環(huán)保主管部門的工作進(jìn)行監(jiān)督。征求意見稿還規(guī)定,環(huán)保主管部門應(yīng)當(dāng)聘請環(huán)保社會組織代表、環(huán)保志愿者擔(dān)任環(huán)境保護(hù)監(jiān)督員,監(jiān)督企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)境保護(hù)行為和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響。

環(huán)保公眾參與是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，需要得到法律的保障。世界上不少國家都以立法的形式賦予公眾參與環(huán)保的權(quán)利。如韓國《憲法》明確規(guī)定了公民環(huán)境權(quán):“公民享有健康而舒適的生活和清潔的環(huán)境權(quán)” ,“國家負(fù)有促進(jìn)環(huán)境保全對策的義務(wù)”,從根本上保障公眾參與環(huán)境保護(hù)；日本環(huán)境法中有一個私人污染防治協(xié)議,協(xié)議規(guī)定較法律更嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn),對污染行為實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任制度。這種協(xié)議對配合公眾壓力去阻止工廠排污已在實(shí)踐中發(fā)揮了令人信服的作用。

環(huán)境保護(hù)事業(yè)必須強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大公眾參與。環(huán)境權(quán)是公眾參與環(huán)境保護(hù)最重要的依據(jù)，需要得到法律法規(guī)規(guī)章的確認(rèn)和保障。盡管新環(huán)保法對環(huán)境保護(hù)公眾參與有原則性規(guī)定，但相關(guān)內(nèi)容過于原則缺乏可操作性，正在征求意見的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法(試行)》屬于部頒規(guī)章，法律層級和效力偏低，現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》《政府信息公開條例》《環(huán)境信息公開辦法》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等對公眾參與有所涉及，但法律位階都不高，也不系統(tǒng)、不具體，可操作性較弱。為此，有必要由國務(wù)院專門出臺行政法規(guī)性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)公眾參與條例。

環(huán)保公眾參與亟待入法，依法保障公眾參與環(huán)保的權(quán)利要由共識成為行動，為公眾參與環(huán)保事業(yè)撐起法律的保護(hù)傘。