【“凡屬重大或社會(huì)普遍關(guān)注的事項(xiàng)，必然是牽涉大多數(shù)人普遍利益，同時(shí)也存在各種不同意見(jiàn)沖突的復(fù)雜事項(xiàng)。越是這樣的事項(xiàng)，越是需要在公開(kāi)、充分、平等的立法博弈過(guò)程中，讓不同群體的意見(jiàn)得到充分表達(dá)?！薄?/p>

日前，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議在京召開(kāi)，對(duì)《立法法修正草案》及《大氣污染防治法修訂草案》的審議，堪稱(chēng)此次會(huì)議的“重頭戲”。媒體的解讀，則更多地聚焦于這兩項(xiàng)法律修訂草案及審議過(guò)程中，對(duì)于公民權(quán)利的尊重和維護(hù)。

譬如，《立法法修正草案》第79條在原《立法法》第71條的基礎(chǔ)上，增加了“沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得創(chuàng)設(shè)限制或者剝奪公民、法人和其他組織權(quán)利的規(guī)范，或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力、減少本部門(mén)的法定職責(zé)?！钡拿鞔_規(guī)定。全國(guó)人大常委會(huì)法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)則向媒體介紹稱(chēng)，在草案一審中和之后征求意見(jiàn)過(guò)程中，有的常委會(huì)委員、地方和社會(huì)公眾提出，目前一些涉及公民權(quán)利義務(wù)方面的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，而不是制定地方政府規(guī)章，為此建議進(jìn)一步明確地方政府性規(guī)章與地方性法規(guī)的權(quán)限劃分。

不爭(zhēng)的事實(shí)是，對(duì)于以城市管理者自居的地方政府而言，可以由地方政府自行制定的地方規(guī)章，是比需要地方人大制定通過(guò)的地方性法規(guī)更為順手的“工具”。因此，地方政府天然地更喜歡地方規(guī)章而非地方法規(guī)。反之，如果有更多涉及公民權(quán)利的事項(xiàng)，能夠以地方性法規(guī)而非地方規(guī)章的形式予以界定，則公民的權(quán)利訴求，就可能在地方人大立法過(guò)程中得到比較充分的表達(dá)。即使目前的地方立法程序并不盡如人意，但有表達(dá)、有博弈的立法過(guò)程，總好過(guò)地方政府關(guān)起門(mén)來(lái)單方面擬定地方政府規(guī)章。而隨著表達(dá)、博弈的日漸公開(kāi)、充分，公民權(quán)利也就可能在立法過(guò)程中得到越來(lái)越多的尊重，并在具體的法規(guī)中得到越來(lái)越多的體現(xiàn)。

更重要的是，由地方人大匯集民意而制定的法規(guī)，至少在理論上可以對(duì)政府和公民構(gòu)成平等約束，而由地方政府單方面制定的地方政府規(guī)章，則幾乎不言自明地以“管理”公民為目標(biāo)。兩者無(wú)論其制定原則、目標(biāo)設(shè)定和具體實(shí)施過(guò)程，都有根本不同。此次《立法法修正草案》的第75條，將原《立法法》第67條“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)?！毙抻啚椤耙?guī)定本行政區(qū)域特別重大或者社會(huì)普遍關(guān)注事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)。”其中增加的“社會(huì)普遍關(guān)注事項(xiàng)”，便給人以很大的想象空間：何為“特別重大”，或許可以由知道大事的人單方面認(rèn)定，但何為“社會(huì)普遍關(guān)注”，公民們卻最有發(fā)言權(quán)。因此，何種事項(xiàng)必須制定地方法規(guī)、必須由地方人大通過(guò)，公民至少在理論上有了更多的發(fā)言權(quán)。

這也正是部分媒體做出“立法法擬修改：地方政府限行限購(gòu)或受限”推論的理?yè)?jù)：限行、限購(gòu)顯然均屬“社會(huì)普遍關(guān)注”的事項(xiàng)，理當(dāng)由地方人大制定、審議、通過(guò)，才能以地方法規(guī)的形式予以規(guī)定和實(shí)施，而非過(guò)去那樣依據(jù)一紙地方政府規(guī)章便強(qiáng)力推行。

其實(shí)無(wú)論全國(guó)或地方層面，凡屬重大或社會(huì)普遍關(guān)注的事項(xiàng)，必然是牽涉大多數(shù)人普遍利益，同時(shí)也存在各種不同意見(jiàn)沖突的復(fù)雜事項(xiàng)，即如對(duì)于限行限購(gòu)措施，不同群體間就既有利益沖突，也有法理之爭(zhēng)。而越是這樣的事項(xiàng)，越是需要在公開(kāi)、充分、平等的立法博弈過(guò)程中，讓不同群體的意見(jiàn)得到充分表達(dá)，才能使各方的利益在立法過(guò)程中得到尊重和平衡，其所立之法才可能成為尊重普遍民意、平衡各方利益的良法。