上海自貿(mào)區(qū)，不只是為了建造一個“錢袋子”，更是為了建造一個改革的蓄能池。上海自貿(mào)區(qū)，既是資本的革命，也應(yīng)是行政思維植入法治的革命。前者是上海自貿(mào)區(qū)的外表，后者則是上海自貿(mào)區(qū)的基石。

9月27日，國務(wù)院印發(fā)中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案。至此，上海自貿(mào)區(qū)的架構(gòu)從紛紜猜想走向清晰。

推進政府管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管，建立集中統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系；金融服務(wù)、航運服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)以及社會服務(wù)領(lǐng)域擴大開放，暫?；蛉∠顿Y者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營范圍限制等準入限制措施；探索建立負面清單管理模式，按照內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項目由核準制改為備案制；在風險可控前提下，試驗區(qū)內(nèi)對人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等方面創(chuàng)造條件進行先行先試；允許外資自由轉(zhuǎn)移投資收益……一條條橫跨貿(mào)易、投資、服務(wù)、金融、稅收、行政體制等多領(lǐng)域的開放措施，勾勒出的不僅是空前的開放力度，還有推動復(fù)合型改革的決心。上海自貿(mào)區(qū)，不只是為了建造一個“錢袋子”，更是為了建造一個改革的蓄能池。以開放促進改革，以開放增量效益進補改革共識，是上海自貿(mào)區(qū)的最大邏輯。

當然，不到30平方公里的上海自貿(mào)區(qū)，能否如《方案》開宗明義所說：“使之成為推進改革和提高開放型經(jīng)濟水平的‘試驗田’，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗”，能否產(chǎn)生全國性的輻射效應(yīng)，還要看其實際運行情況。

相對而言，在貿(mào)易服務(wù)和投資便利化兩個方面，不存在太多難解之點。商品服務(wù)和招商引資多年來的持續(xù)增長，足以賦予上海自貿(mào)區(qū)類似的優(yōu)化經(jīng)驗，而暫停或取消投資者資質(zhì)要求、建立負面清單管理模式等新政策，事實上給予了區(qū)域內(nèi)“法無禁止即可行”的充分自由。在這樣的經(jīng)營環(huán)境下，資本與監(jiān)管的契合度最高，可以用最明晰的方式，實現(xiàn)貿(mào)易服務(wù)和投資便利化的最大優(yōu)化。

但是，在金融開放領(lǐng)域，上海自貿(mào)區(qū)將面臨真正的挑戰(zhàn)。人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用、開展離岸業(yè)務(wù)等寬松條件，意味著區(qū)域內(nèi)將成為一個真正意義上的自由港，在享受政策洼地帶來的種種利益的同時，也必須經(jīng)歷監(jiān)管是否失控的考驗。開放，就意味著巨量資金將以前所未有的速度進出其間，這其中蘊含著巨大的風險。相對而言，區(qū)域內(nèi)的金融政策，只有利率市場化具備了全國推開的基礎(chǔ)條件，這在一定程度上分攤了可能的風險。其他金融政策，足以對區(qū)域外資金產(chǎn)生虹吸效應(yīng)。尋求套利的熱錢愿意進來，來源不明的資金希望從中尋找離境通道，區(qū)域內(nèi)金融機構(gòu)有可能錯配在岸業(yè)務(wù)與離岸業(yè)務(wù)的資源，都可能醞釀出不小的風險。什么是正常資本流動？什么是異常資本流動？哪些異常資本流動可控而哪些須嚴加防范？上海自貿(mào)區(qū)必須建立相應(yīng)的危機應(yīng)對機制，以避免區(qū)域簡單成為資本的聚集地，而失去其金融改革的先行者意義。

這種危機應(yīng)對機制的建立，本身就對行政機制改革提出了更高要求。《方案》中，已經(jīng)清晰描繪了區(qū)域內(nèi)行政改革的方向：建立與國際高標準投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的行政管理體系，政府管理轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管。這強調(diào)了行政管理的效能。更進一步看，上海自貿(mào)區(qū)始終在風險可控中大膽開放，還必須探索出基于法治基礎(chǔ)上的行政管理模式。單純的開放只能產(chǎn)生階段性、局部性、不可復(fù)制的紅利。既開放又有序的格局，只能建立在法治基礎(chǔ)上。法治，具備最好的風險識別能力。

上海自貿(mào)區(qū)，既是資本的革命，也應(yīng)是行政思維植入法治的革命。前者是上海自貿(mào)區(qū)的外表，后者則是上海自貿(mào)區(qū)的基石。