改革開放以來(lái),中國(guó)在規(guī)避“大城市病”、推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的理論基礎(chǔ)上,選擇了“控制大城市規(guī)模,積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市化發(fā)展思路。但是,在實(shí)際過(guò)程中,大城市的規(guī)模似乎并未得到有效控制,大部分地區(qū)的小城鎮(zhèn)也并未發(fā)揮有效作用。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),在國(guó)家層面對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展有了進(jìn)一步的表述,開始“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn),積極發(fā)展中小城市,引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展”;為了促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,中國(guó)“十一五”規(guī)劃提出要“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化”?!笆濉币?guī)劃又提出,“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”、“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)”。在中國(guó),小城鎮(zhèn)的發(fā)展是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要一環(huán)。
小城鎮(zhèn)在中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略中的地位
中國(guó)小城鎮(zhèn)更多地是散落在廣袤的農(nóng)村區(qū)域。小城鎮(zhèn)被描繪為“城市化因素散落在農(nóng)村的明珠”,是“城鄉(xiāng)互動(dòng)的橋頭堡”,因而被理想化地賦予了“三重功能”。
一是小城鎮(zhèn)能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合作。一方面,小城鎮(zhèn)鑲嵌在農(nóng)村大地,面向農(nóng)業(yè),能夠較為全面地掌握農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的總體情況;另一方面,小城鎮(zhèn)雖然扎根農(nóng)村,但是支撐其發(fā)展的產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村已經(jīng)有明顯區(qū)分,它以工商業(yè)、服務(wù)業(yè),特別是服務(wù)于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)生活服務(wù)為主要經(jīng)營(yíng)內(nèi)容。這樣,小城鎮(zhèn)作為溝通城鄉(xiāng)的“城市之尾、農(nóng)村之首”的地位就顯現(xiàn)出來(lái)。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然存在的情況下,小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)交流、協(xié)作的過(guò)程中不可或缺。
二是小城鎮(zhèn)能夠促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移?!皽p少農(nóng)民數(shù)量”是中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程的基本要求。農(nóng)業(yè)技術(shù)的現(xiàn)代化已經(jīng)使得農(nóng)村本身不能容納過(guò)多的勞動(dòng)力,因而非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)最集中的小城鎮(zhèn)理論上可以發(fā)揮吸引農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的功能。實(shí)際上,中國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)特別是江浙地區(qū),由于鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá),確實(shí)使得這一理論成為現(xiàn)實(shí)。
三是小城鎮(zhèn)能夠有效縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差異。在“城鄉(xiāng)二元”的結(jié)構(gòu)內(nèi)部,小城鎮(zhèn)的發(fā)展無(wú)疑是促進(jìn)城鄉(xiāng)交流的重要樞紐。由于鑲嵌于農(nóng)村地帶,小城鎮(zhèn)具有推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級(jí)的便利條件,在吸收農(nóng)村人口上比大城市更具成本優(yōu)勢(shì)。而且,除了在經(jīng)濟(jì)上帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差異以外,小城鎮(zhèn)一定程度上也促使城鄉(xiāng)居民生活方式、價(jià)值觀念升級(jí),縮小了城鄉(xiāng)發(fā)展精神層面的差異。
中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的三大誤區(qū)
與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比,中國(guó)的小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)“人為規(guī)劃”的結(jié)果,換言之,它更多是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的一環(huán),因而在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中還存在不少誤區(qū)。
第一,中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)存在動(dòng)力“倒置”問(wèn)題。在先發(fā)工業(yè)國(guó)家,小城鎮(zhèn)是城市帶或城市群的重要組成部分。小城鎮(zhèn)從大城市的發(fā)展中尋求到產(chǎn)業(yè)合作和發(fā)展動(dòng)力。可是,在中國(guó),大多小城鎮(zhèn)散落于農(nóng)村大地,被更多地強(qiáng)調(diào)從農(nóng)村內(nèi)部集聚資源。中國(guó)小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村人口的吸收大多是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來(lái)進(jìn)行的,但是實(shí)際情況是,大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散在農(nóng)村內(nèi)部而非建制鎮(zhèn)。
第二,中國(guó)小城鎮(zhèn)存在“重硬件、輕軟件”的建設(shè)思路。許多城鎮(zhèn)熱衷于建設(shè)樓堂館所、整修街道鎮(zhèn)區(qū),卻忽視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和配套服務(wù),因而導(dǎo)致一些留在城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工過(guò)著“白天出工干活、晚上回家睡覺(jué)”的“候鳥式”生活。在中西部地區(qū),很多小城鎮(zhèn)停留在“趕集”的水平。在東部一些小城鎮(zhèn),基層政府只顧招商引資,不顧居民生活環(huán)境,往往導(dǎo)致一方面煙囪高立、工業(yè)經(jīng)濟(jì)欣欣向榮,另一方面,城鎮(zhèn)街道污水橫流、蠅蚊肆虐,當(dāng)?shù)匕傩战锌噙B天。另外,由于缺乏基本的日常管理,一些新興的小城鎮(zhèn)人員混雜,甚至成為“黃賭毒”聚集、藏污納垢的場(chǎng)所。
第三,對(duì)中國(guó)小城鎮(zhèn)的“社區(qū)建設(shè)”缺乏應(yīng)有的重視。社區(qū)是城鎮(zhèn)居民生活的基本區(qū)域,它在整合舊居民和“新移民”方面發(fā)揮著重要作用。但是,中國(guó)本身缺少“公民社會(huì)”的傳統(tǒng),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的“單位體制”,對(duì)處理公民與國(guó)家關(guān)系有著深刻的影響。在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中,小城鎮(zhèn)的社區(qū)要么成為政府系統(tǒng)的“附屬單位”,承擔(dān)著很多行政職能;要么發(fā)育不完善,無(wú)法發(fā)揮功能。未經(jīng)發(fā)育和重視不夠的社區(qū),消解著城鎮(zhèn)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ),非但未形成應(yīng)有的公共服務(wù)能力,還降低了小城鎮(zhèn)對(duì)居民的吸引力,這成為小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的重要障礙。
中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的思路調(diào)整
中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)之所以困難重重,最主要的原因是“動(dòng)力倒置”。要明白,小城鎮(zhèn)不是特定區(qū)域的獨(dú)立王國(guó),其發(fā)展的根基雖然在農(nóng)村大地,但是離開了更廣闊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境,其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)也會(huì)暗淡無(wú)光,僅僅著眼于小城鎮(zhèn)轄地區(qū)域的發(fā)展,是沒(méi)有出路的。
因而必須要轉(zhuǎn)換思路,對(duì)于小城鎮(zhèn)的發(fā)展,不能采取“撒胡椒面”的方法,而應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注縣域城鎮(zhèn)、城市圈或城市帶周邊城鎮(zhèn)的發(fā)展。要根據(jù)小城鎮(zhèn)自身的區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì),推動(dòng)小城鎮(zhèn)從更廣闊的空間尋求動(dòng)力,積極主動(dòng)地爭(zhēng)取產(chǎn)業(yè)合作、融入中心城市區(qū)域,制定聯(lián)結(jié)區(qū)域市場(chǎng)、輻射農(nóng)村腹地、突出發(fā)展特色的發(fā)展戰(zhàn)略,真正進(jìn)入到“區(qū)域需求—城鎮(zhèn)溝通—帶動(dòng)農(nóng)村”的體系中來(lái)。
(作者單位:中南大學(xué)公共管理學(xué)院)
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